С самого начала программа попала под чиновничий пресс

Программный метод планирования в отношении Дальнего Востока восходит к 30-м годам прошлого столетия, когда за счет централизованных фондов накопления осуществлялась широкомасштабная программа формирования военно-индустриального комплекса на востоке страны. Она была в основном выполнена к середине 40-х годов и стала наряду с ГОЭЛРО, Урало-Кузнецким комбинатом, Турксибом и некоторыми другими хрестоматийным пособием по программному планированию территориальных хозяйственных систем.
Последующие же планы, в том числе и целевая государственная программа развития социально-экономической системы Дальнего Востока и Забайкалья на период 1986–2000 годов, в силу разных обстоятельств так и не были реализованы в полной мере. Хотя последняя, после постановлений 30-х годов, могла явиться вторым случаем относительно успешного планового воздействия на крупный регион.

Новой попыткой уже на новом этапе, когда Россия вступила в эпоху рыночных отно-

шений, выступила утвержденная правительством федеральная целевая программа экономического и социального развития Дальнего Востока и Забайкалья на 1996–2005 годы. Вскоре после своего утверждения она получила статус президентской и до сих

пор остается единственной комплексной межрегиональной программой в стране.

Это результат усилий сотен людей, дальневосточников и забайкальцев, по собственному почину взявшихся за столь непростое дело. Головным разработчиком был Совет по изучению производительных сил и экономическому сотрудничеству Минэкономики РФ, ведущим разработчиком на Дальнем Востоке являлся Институт экономических исследований ДВО РАН, кстати, недавно отметивший свое 25-летие.

Итогом реализации программы должно было стать поэтапное изменение тенденций развития региона. Сначала – достижение экономической стабилизации и существенное улучшение социально-экономической ситуации. Затем – устойчивое развитие и преодоление отставания по основным макроэкономическим показателям от среднероссийского уровня.

Сегодня очевидно, что выполнение первого этапа программы, по существу, оказалось проваленным, несмотря на некоторые положительные итоги последних лет, связанные в основном с другими факторами стабилизации экономики, улучшением внешнеторговой конъюнктуры. Не случайно Президент РФ

В. Путин на совещании в Благовещенске в июле 2000 года поручил правительству откорректировать программу с продлением срока ее действия до 2010 года. Эта работа близится к завершению. Но, как показали итоги встречи, проведенной министром экономического развития и торговли Г. Грефом в Хабаровске, она вызвала массу вопросов у дальневосточников.

Чего же все-таки удалось достичь за минувший период действия программы, что предстоит сделать до 2010 года, какие препятствия необходимо преодолеть для успешной реализации намеченного? Свою точку зрения по этим вопросам представляет директор Института экономических исследований ДВО РАН, член-корреспондент РАН Павел МИНАКИР.

Подводя итоги прошедшего периода, следует отметить, что ситуация в регионе не улучшилась. По ряду показателей социально-экономического развития действие негативных тенденций продолжилось. Да и как могло быть иначе, если за пять лет выделение ресурсов на реализацию программы из федерального бюджета составило 5,2 процента, из региональных бюдже-тов – около 17 процентов. Соответственно говорить о каком-либо выдерживании приоритетов почти не приходится. Анализ показывает, что сравнительное положение региона по отношению к России в целом ухудшилось. Постоянно увеличивался разрыв в темпах падения производства к уровню 1991 года, сохранялось действие тормозящих факторов, коренящихся в недостаточно эффективной структуре самого производства.

Макроэкономические параметры выглядели бы значительно хуже, если бы не сказалась положительная динамика экспорта, вклад которого в промышленный рост на Дальнем Востоке в 1999–2000 годах составил 107,8 процента. То есть экспорт не только обеспечил весь промышленный рост, но и компенсировал реальное падение производства за счет других факторов.

В итоге к началу 2001 года создалась угроза не только региональной социально-экономической системе на фоне оживления российской экономики, но и геостратегическим интересам страны на Тихом океане. К этому времени сложилась новая экономическая и политическая ситуация. Прекратился затяжной спад производства, начала формироваться новая стратегия геополитического развития России, в которой существенную роль стали играть интересы страны в Северо-Восточной Азии. Это и определило необходимость корректировки программы, увеличение программного горизонта.

Что здесь существенно? Без чего нельзя обойтись? Вопросы далеко не праздные. Они обусловлены генеральной задачей программы экономического развития Дальнего Востока и Забайкалья, а именно – создание условий для обеспечения достойной и безопасной жизни людей. Для этого нужно создать такие институциональные и экономические условия, при которых в регионе аккумулировался бы необходимый уровень дохода. Помимо этого, решаются стратегические задачи эффективного развития имеющихся сравнительных преимуществ в рыночных условиях секторов регионального хозяйства в рамках международного и внутрироссийского разделения труда, обеспечения военно-политического и экономического влияния России в бассейне Тихого океана, контроля над важнейшими стратегическими запасами сырьевых ресурсов. С этой точки зрения именно развитие Дальнего Востока и Забайкалья будет способствовать поддержанию и упрочению статуса России как мировой державы.

Для этого есть все объективные возможности. Во-первых, отсутствуют жесткие ограничения по производственной инфраструктуре, которая во многом морально и физически устарела, но ее мощности все еще значительно превышают внутри- и межрегиональный спрос на такие услуги. Во-вторых, Дальний Восток и Забайкалье по-прежнему обладают значительными природными богатствами, которые являются ресурсной базой экономического роста и обеспечивают относительно стабильный внешний спрос. И наконец, сравнительный потенциал территории в части иностранных инвестиций позволяет рассчитывать на реализацию эффективных проектов, направленных на эксплуатацию природных ресурсов и международное сотрудничество.

Удастся ли их реализовать? Все зависит от того, по какому сценарию пойдет развитие региона до 2010 года. Если по инерционному, без существенной государственной поддержки (сохранение тенденций, сложившихся в 90-е годы), а лишь с опорой на внутренние ресурсы, то восстановление экономического потенциала здесь на уровне 1991 года возможно не ранее чем к 2020 году. А в итоге произойдет необратимая деградация экономики, практически полная ее модификация в узкий сегмент мирового рынка сырья. Инфраструктура территории придет в упадок, разрушатся транспортные, энергетические и коммунальные системы, что может спровоцировать массовый выезд, негативные изменения в возрастной структуре остающегося населения. Результатом станет острая нехватка квалифицированных кадров, что обусловит дальнейшее свертывание экономического потенциала. Еще одним неизбежным итогом такого сценария станет развал системы контроля природной среды, государственной границы, поддержания военно-стратегического паритета в Азии. Стратегическое партнерство здесь, по существу, будет аннулировано самим фактом «ухода» России из этого региона. Территориальные притязания к нашему государству получат мощный стимул. Все это будет фактически означать «сдачу» Дальнего Востока и Забайкалья.

Другой сценарий представляет собой композицию различных вариантов форм и степени государственного регулирования и поддержки развития региона. Он в себя включает следующие элементы. Значительная государственная поддержка на начальном этапе и создание предпосылок развития на принципах самофинансирования в более дальней перспективе. Традиционная (экспортная) ресурсная специализация территории на основе имеющихся сравнительных преимуществ. Интеграция с АТР посредством тесной кооперации с Китаем при равной открытости Дальнего Востока и Забайкалья для экономического взаимодействия со всеми экономиками стран Азиатско-Тихоокеанского региона. Формирование в конечном счете открытой модели развития.

Именно этот сценарий и лег в основу программы экономического и социального развития Дальнего Востока и Забайкалья. Он опирается на целую систему приоритетов. В их числе формирование и развитие инфраструктуры, обеспечивающей геостратегические интересы России на Тихом океане (развитие транспортных коридоров и создание инженерной инфраструктуры энергетического сотрудничества), обеспечение энергетической безопасности региона, закрепление населения, структурная модернизация экономики, развитие международного экономического сотрудничества и реализация крупных международных экономических проектов.

Решение этих задач разбивается на два этапа – 2002–2005 и 2006–2010 годы. Первый этап связан с формированием условий инфраструктурного и институционального характера для создания возможностей устойчивого экономического роста. Он включает в себя проблемы стабилизации топливно-энергетического комплекса, развития социальной инфраструктуры, закрепления населения и другие. В течение второго этапа должны быть начаты преобразования структурного характера. В том числе модернизация топливно-энергетического баланса, включая увеличение доли собственного топлива и природного газа, развитие перерабатывающих производств в ресурсном секторе, укрепление сельскохозяйственной и в целом продовольственной базы.

ПОЛЕ ДЛЯ ИНВЕСТИЦИЙ

В короткой статье невозможно полно рассказать о всех параметрах предлагаемой программы. Остановлюсь лишь на некоторых из них, наиболее характерных. Одной из важнейших геостратегических задач России на Дальнем Востоке и в Забайкалье является формирование и развитие транспортных коридоров. Она включает в себя Транссиб и Северный морской путь, а также коридоры регионального значения. Естественно, решение этой задачи предполагает развитие и реконструкцию основных морских портов.

Далее. Создание инфраструктуры международного энергетического сотрудничества, связанного с разработкой углеводородных ресурсов Дальнего Востока и Восточной Сибири. Наибольшую системную эффективность и наибольшие геополитические выгоды сулят проекты передачи природного газа и электроэнергии. Суммарный экспорт соответственно может составить до 60–65 миллиардов кубометров и до 60 миллиардов киловатт-часов в год.

Развитие внешнеэкономического сотрудничества позволяет создать прочный фундамент азиатской геополитической доктрины. К настоящему времени очевидно, что экстенсивное развитие внешней торговли исчерпало свои резервы. Поэтому для создания стабильной экспортной базы в регионе программой предусматривается финансовая и институциональная поддержка реализации проектов, направленных как на развитие, так и на структурную модернизацию экспорта. В этом направлении предлагается комплекс мер.

Другой основной стратегической задачей является привлечение в регион иностранного капитала, для чего программой предусмотрено формирование инвестиционного климата, не менее привлекательного, чем в сопредельных странах Северо-Восточной Азии. Ожидаемые валовые иностранные инвестиции с 2002 по 2010 год по программным объектам составят почти семь миллиардов долларов США. Значительную часть из них составят вложения в проекты «Сахалин» и крупные проекты транспортных коридоров и энергомостов. Это значительно превышает накопленные на Дальнем Востоке и в Забайкалье иностранные инвестиции за 1988–2000 годы.

Структурная модернизация экономики региона предполагает систему мероприятий в ключевых отраслях и секторах территориальной экономики, направленных прежде всего на развитие топливно-энергетического, минерально-сырьевого, лесного комплексов, транспорта и использование морских биологических ресурсов. Многое намечается сделать в области социального развития и народонаселения.

Достижение программных целей потребует значительного увеличения объема инвестиций в экономику Дальнего Востока и Забайкалья. На период 2002–2010 годов они должны составить около 940 миллиардов рублей. На начальном этапе основная часть инвестиционных ресурсов должна быть направлена в программные проекты. В последующем на их долю придется лишь половина всех инвестиций в экономику региона. То есть существенная часть инвестиционной активности на территории будет связана с реализацией собственных инвестиционных программ экономических агентов.

Реализация программных мероприятий обусловит существенное улучшение социально-экономической ситуации в регионе. Предполагается, что за счет этого темп естественной убыли населения немного уменьшится, темп миграционного оттока снизится вдвое, а реальные доходы к 2010 году увеличатся по сравнению с 2000 годом почти в 1,9 раза.

Среднегодовой темп прироста валового регионального продукта составит 6,5 процента в год. Наиболее интенсивный рост производства предполагается в 2002–2005 годах. Интенсивное развитие внешнеэкономических связей и реализация проектов международного сотрудничества позволят увеличить объем экспорта к 2005 году по сравнению с 2000 годом почти вдвое. Интенсивный рост экспорта продолжится и в последующем, в результате чего его объем к 2010 году составит 11 500 миллионов долларов США. При этом экспорт будет в значительно большей степени выполнять функции стимулятора общеэкономического развития.

При этом необходимо особо обратить внимание на один существенный момент. Финансирование инвестиционных проектов и в целом мероприятий программы предусмотрено из различных источников. Доля бюджетов всех уровней в совокупном финансировании невелика – около 12 процентов. Основные затраты будут нести корпоративные бюджеты (РАО «ЕЭС России», МПС, Минтранс, Минатом, МЧС и прочие), доля которых составит почти 38 процентов общего объема затрат. Значительная нагрузка (более 26 процентов) приходится на иностранных инвесторов, которые в подавляющем большинстве представлены реальными агентами, инвестирующими в крупнейшие проекты развития природно-ресурсного комплекса региона, в частности в проекты освоения сахалинского шельфа. Третьим по значимости инвестором проектных мероприятий являются собственно экономические агенты – резиденты Российской Федерации, на долю которых падает около 15 процентов совокупных затрат. Учитывая и внепрограммные инвестиции, роль собственных средств предприятий как источника финансирования регионального развития может составить почти 25 процентов.

Реализация программы в значительной степени зависит от того, как будет налажено управление. Нерешенность этой проблемы стала важной помехой в осуществлении программы образца 1996 года. Поэтому представляется целесообразным извлечь уроки из прошлого и в кратчайшие сроки отладить организационные схемы управления и финансирования. Это можно было бы сделать на основе разработанной еще в 1996 году идеи создания компетентной и авторитетной дирекции программы.

Но сегодня даже не это главное в череде помех, вставших на пути выполнения программы. С самого начала она попала под чиновничий пресс. С некоторых пор появились обоснованные сомнения в успешной реализации проекта, вызванные странной, если не сказать обструкционистской, позицией Министерства экономического развития и торговли РФ. А точнее, отдельных, но влиятельных чиновников этого ведомства.

КАМЕНЬ ПРЕТКНОВЕНИЯ

Как известно, в июле 2001 года, накануне представления проекта откорректированной программы, министерство инициировало разработку другой версии. Причем головным разработчиком неожиданно для всех оказался Северо-Кавказский научный центр высшей школы. Камнем преткновения стало как понимание существа программного планирования вообще, так и трактовка содержания государственной экономической политики на востоке России, в частности.

Не случайно «министерский вариант» программы в итоге оказался на 42 процента «дешевле». И это при сохранении рассчитанных Институтом экономических исследований показателей прироста валового регионального продукта, численности населения, прироста продукции в натуральном выражении, структурных пропорций и прочего. Отбросим даже мысль о некомпетентности министерских стратегов. Знают они, что такое приростная капиталоемкость, удельные затраты на реализацию отдельных мероприятий, инвестиционные лаги и прочие премудрости планового инструмента.

Объяснить эту арифметику можно только абсолютным безразличием как к программе вообще, так и к мнению специалистов. Но сие возможно только при одном условии – никто не собирается эту программу выполнять. Интересует министерство на самом деле лишь одно – в графе «затраты» федерального бюджета показать точно ту сумму, которую министерство согласно «с барского плеча» швырнуть Дальнему Востоку и Забайкалью. Чтобы не было разговоров в Думе и среди губернаторов, что федеральный центр не выполняет своих обязательств. А раз выполняет, то и вторая, гораздо более интересная и приятная во всех отношениях часть процедуры, – распределение этих фиксированных бюджетных обязательств среди субъектов Федерации – становится абсолютной прерогативой самого Министерства экономики. Это закрепляет феодальные по сути отношения центрального правительства и субъектов Федерации.

Финансово-организационная схема, очевидно, гораздо важнее для федерального центра, чем действительное проведение осмысленной геостратегической политики на востоке России. Иначе вряд ли можно объяснить некоторые, мягко говоря, странные гипотезы и предложения министерского проекта.

Возможна ли вообще целевая программа без системного анализа ситуации, развернутого обоснования или просто определения структуры целей, оценки вариантов и сценариев развития региона? Можно ли представить себе целевую программу без концепции и стратегии развития региона? Вопрос риторический. Ответ очевиден – нельзя. Но если очень хочется, то можно. Очевидно, разработчикам очень хотелось угодить отдельным чиновникам министерства, для которых государственная политика – это их личная вотчина, а государственное регулирование – лишь прикрытие для выстраивания своей личной неограниченной власти над регионами.

Социальные проблемы для разработчиков представляются вообще совершенно несущественными. Для чего и для кого реализуется программа – вопрос повисает в воздухе. Для решения социальных проблем, сумбурного набора случайно отобранных объектов предусмотрено выделить до 2010 года менее 10 миллиардов рублей (на здравоохранение, ЖКХ, занятость и прочее). Это составляет 2,5 процента предусмотренных по программе затрат. Реальные расходы на эти цели, которые после жарких споров были согласованы в варианте дальневосточном, составляют порядка 100 миллиардов рублей, или более 12 процентов всех затрат. И тем не менее объявлено, что в результате реализации программы будет создано 700 тысяч новых рабочих мест. За счет чего? Это только один вопрос.

Для кого? Это второй вопрос. Молчаливо ростовские разработчики согласились с нашим прогнозом численности населения до 2010 года. Он предполагает незначительное (на 3,4 процента) снижение численности населения к 2010 году. Причем предполагаются большие затраты на поддержание даже этого темпа. Если же затраты уменьшить, как предлагается, в 12 раз, то, вероятно, удержать численность населения даже на таком уровне не удастся. В то же время министерство полагает, что в результате реализации «своего» варианта программы до 2010 года в производство будет вовлечено около 100 тысяч человек из числа незанятых по состоянию на 2000 год.

Даже если и так, то остается вопрос: а кто будет занимать остальные рабочие места? Иностранные рабочие? Вероятно, это – принципиальное положение, но оно замалчивается. На совещании в Благовещенске В.В. Путин весьма недвусмысленно высказал свою озабоченность надвигающейся угрозой иммиграции. Стоит ли говорить, что в области выравнивания доходов, поддержания стандартов в социальной инфраструктуре и прочем вообще ничего не предлагается.

Изумление вызывает также отношение к интеграции в АТР. Термин такой употребляется, но, похоже, только потому, что нынче в приличном документе не употреблять эту формулу как-то неудобно. Однако как предлагается региону интегрироваться, совершенно непонятно. Ни про внешнюю торговлю, ни про иностранные инвестиции, ни про международные проекты не сказано ни слова. Вообще в ростовском проекте отсутствует само понятие «иностранные инвестиции». Фактически проблема интеграции в АТР исчерпывается развитием транспортных коридоров. Это, очевидно, не так.

КАКИЕ ПРИОРИТЕТЫ ПОСТАВЛЕНЫ НА КАРТУ

Стоит остановиться на оценке расходов на реализацию программы. Разработчики приводят цифру 476 миллиардов рублей. Это на 42 процента меньше, чем в нашей программе. Хорошо это или плохо? Как известно, не бывает просто много денег или просто мало денег. Затраты на программу ограничиваются сверху (бюджетным ограничением) и снизу (целевыми задачами). Последние при этом существуют не сами по себе, а в определенной отраслевой и территориальной структурах. Если не изменяется система приоритетов (а она измениться не может, так как задана политическим решением президента, которое, кстати, сформировано на основе именно дальневосточных оценок, мнений и обоснований губернаторов), то при хорошей экспертизе системы мероприятий и состава проектов нижнее ограничение должно быть одинаковым. Верхнее ограничение задано Министерством экономики по согласованию с Министерством финансов и также отражает политическое решение (теперь уже правительства).

Раздумья вызывает различие интенсивности политических приоритетов (для президента – Восточная Азия, а для правительства – Татарстан и Южный регион). Но это – предмет для изучения политологов. Во всяком случае само по себе уменьшение размера совокупных затрат ни о чем не говорит и ни на чем не основано. Но интересно, за счет чего уменьшены расходы, если приоритеты остались нетронутыми? Оказывается, что приоритеты сами по себе, а затраты сами по себе. «Экономия» получена за счет транспортного комплекса, социального развития и МЧС. Еще один способ экономии – игнорирование иностранных инвестиций. При этом не виртуальных, а совершенно реальных, уже вкладываемых и запланированных для вложения в реальные проекты. Этих инвестиций ни много ни мало 224 миллиарда рублей.

Оценка затрат – это не интеллектуальный спор. В 1996–2000 годах, когда происходило падение реальной стоимости инвестиций в основной капитал, эти инвестиции при оценке по паритету покупательной способности были выше, чем те, которые предлагаются региону в ростовском проекте программы. Интересно, что это за развитие такое при вдвое сократившейся капиталоемкости приростов продукции? Никаких новых технологических способов, просто божественным откровением региону предлагается начать бурно развиваться без каких-либо адекватных инвестиций. Просто-таки вечный двигатель.

Размер бюджетных инвестиций в проектах сопоставим в абсолютном выражении. Но в предложенном нами проекте программы реализована идея задействования системы нефинансовых инструментов государственной поддержки. В лоббируемой министерством программе, при всей любви этого министерства к институциональным механизмам и вообще к экономическим институтам, места для этого инструментария не нашлось. Между тем институциональный характер подобных программ – это альфа и омега современного подхода к программно-целевому обеспечению развития крупных территориальных экономических систем. Отсутствие этих механизмов делает непонятным происхождение планируемых в качестве источника финансирования почти 50 миллиардов рублей из кредитных источников. Может, предложены некие механизмы, которые обеспечат погоню банков и инвестиционных фондов за правом кредитовать Дальний Восток и Забайкалье? Но ничего подобного нет. И можно еще дискутировать по вопросу о тонкой институциональной настройке регионального развития, то уж дискуссия по поводу того, нужно или не нужно развивать социальную сферу, обеспечивать минимальную транспортную инфраструктуру, защиту от стихийных бедствий, структурную перестройку и модернизацию в промышленности, развитие АПК и достижение продовольственной безопасности, – подобные дискуссии представляются лишними и вредными. А потому пресловутая экономия не более чем фикция. Если восстановить хотя бы минимальные затраты на социальную сферу, транспорт, МЧС и учесть реальные иностранные инвестиции, то затраты по данному проекту составят от 950 миллиардов до 1 триллиона рублей.

Разумеется, здравый смысл одержит верх. Пройдет совсем немного времени, не нужно быть великим пророком, чтобы назвать дату очередного «прозрения» федерального центра в отношении проблем Дальнего Востока и Забайкалья, – скорее всего это будет середина 2003 года. Опять будет признано необходимым скорректировать программу развития региона. Будут названы приоритеты и жесткие сроки корректировки. Опять Министерство экономики возьмется за дело. Что же в этом хорошего? А то, что к этому времени окажется, что программа-то готова. Та программа, которую с огромными усилиями мы разработали вместе с субъектами Федерации и нашими коллегами из отраслевых и академических НИИ, совместно с рядом вузов Дальнего Востока и Забайкалья. И задача заключается в том, чтобы, не обращая внимания на недоразумения, ошибочно называемые политическими интригами, не потерять темп, в предстоящие до «прозрения» месяцы поддерживать разработку, проводить непрерывный мониторинг состояния экономики и соответствия параметров разработанной нами сообща программы реальной внутриэкономической и международной ситуации.

О Братске
Символика
© Городской портал «вБратск»: свежие новости, прогноз погоды, афиша
      Карта сайта: [1] [2] [3] [4] [5] [6] [7]         Пишите админу на andsale@hotmail.com